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["Les Réformes agraires d'inspiration américaines au Sud Viêt--Nam", in Histoire de l'Asie du Sud--Est, révoltes, réformes, révolutions, édité par Pierre Brocheux, Lille, Presses Universitaires de Lille, p.125-38.]

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Les réformes agraires d'inspiration américaine

au Sud Viêt-Nam

par Serge Thion

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Les autorités américaines n'ont commencé à se pencher sur les problèmes internes des sociétés asiatiques qu'à une époque très récente. Jusqu'à la guerre du Pacifique, leur diplomatie reste empreinte de l'esprit de Monroe: charbonnier est maître chez soi, pourvu que la liberté du commerce demeure assurée. Pendant longtemps, l'expansionnisme japonais a reçu la bénédiction de Washington, par exemple au moment de l'annexion de la Corée. La colonisation des Philippines reste une sorte d'accident. Pour les Américains, au lendemain de leur victoire sur le Japon, l'extension du communisme comme le maintien du colonialisme européen en terre asiatique sont à rejeter parce qu'ils entravent la liberté commerciale et les possibilités de domination indirecte qu'elle garantit. C'est dans ce cadre que s'affrontèrent les tenants et les adversaires d'une théorie qui pourrait aujourd'hui figurer dans un musée: elle soutient que les communistes chinois, et accessoirement viêtnamiens, ne sont en réalité que des "réformateurs agraires". Si leurs ambitions se bornent effectivement à une remise en ordre de la société paysanne et à une modernisation de la production, alors les Etats-unis doivent maintenir avec eux l'alliance ébauchée au temps de la guerre anti-japonaise. Les événements allaient clarifier assez vite la discussion et les tenants de la théorie des "réformateurs agraires" allaient être balayés par le maccarthysme qui rejetait sur eux la responsabilité de la "perte de la Chine". David Halberstam a bien montré comment les réflexes acquis au cours de cette période ont figé l'exécutif américain dans une attitude répressive vis-à-vis des troubles politiques en Asie (The Best and the Brightest, 1972).

Vainqueurs de l'empire japonais, les chefs américains du Supreme Command Allied Powers se virent contraints, par l'étendue même de leurs pouvoirs, d'intervenir dans les structures sociales japonaises pour que leur libre jeu produise un régime qui assure la liberté commerciale et qui soit protégé du fascisme comme du communisme. C'est ainsi qu'assez rapidement l'attention de l'équipe qui entourait McArthur fut attirée par les déséquilibres sociaux de la campagne japonaise, par les tensions qu'ils y créaient et par le rôle politique, favorable au militarisme, qu'y jouait l'oligarchie foncière.

Les autorités d'occupation s'adjoignirent un expert du ministère américain de l'agriculture dont la destinée nous intéresse ici puisqu'après avoir été l'architecte de la réforme agraire japonaise, il fut le premier conseiller de Ngô Dinh Diêm et son maître à penser en matière de réforme. Il s'agit de Wolf Ladejinsky, un émigré qui a quitté l'Union Soviétique en 1922. Bien qu'il ait fait ses études d'économie rurale à Columbia, on ne peut s'empêcher d'évoquer la très riche école des économistes ruraux russes et soviétiques, liquidée dans les années trente, et de voir un de ces clins d'oeil que nous fait l'histoire en voyant s'affronter, quarante ans après Octobre, dans les rizières cochinchinoises, des conceptions agraires issues, l'une comme l'autre, des steppes russes. Ce n'est pas le seul lien qui relie le moujik au nhà-quê.

Avant la guerre, Ladejinsky avait écrit plusieurs articles sur l'agriculture au Japon et en Mandchourie 1. Il notait que les taux de fermage, qui se montaient à 40 ou 60% de la récolte, contribuaient au maintien d'une structure sociale "féodale" et donc empêchaient l'accumulation du capital et le progrès technique. C'est le même Ladejinsky qui allait rédiger le projet de loi de réforme agraire, votée par la Diète le 21 octobre 1946. C'est cette équipe improvisée et rassemblée à Tokyo qui allaient ensuite officier en Chine, puis à Taiwan, aux Philippines, en Coree du Sud et, après Genève, au Sud Viêt Nam.


On connaît la répartition foncière au Viêt-Nam. Les études classiques sont celles de Yves Henry et Pierre Gourou 2. Remarquons seulement que ces travaux n'ont jamais été refaits ni repris à une époque ultérieure. Que ce soit dans les textes des fonctionnaires français ou des communistes viêtnamiens, dans les études américaines ou dans les articles soviétiques, ce sont toujours les mêmes données chiffrées qui sont utilisées et extrapolées pour les périodes suivantes. 3

L'administration française avait souvent trouvé préoccupante la situation des campagnes. Un décret du 22 avril 1922 avait prévu la création d'un Office de colonisation rurale dans l'idée d'alléger la pression démographique. Il s'agissait plutôt de maintenir la structure foncière en place et de traiter les problèmes de sous-emploi qu'elle créait. Dans le même ordre d'idées, un arrêté du 28 décembre 1937 envisageait la création d'un Conseil supérieur de colonisation qui devait conseiller le gouvernement général. Plusieurs discours du Gouverneur général devant le Grand Conseil des Intérêts économiques et financiers de l'Indochine témoignent aussi de la permanence des craintes que provoquait une trop inégale répartition de la propriété foncière. L'agitation des ruraux sans terre ne pouvait se calmer, pensait-on, que par l'octroi de nouvelles zones de culture. Mais la prépondérance des propriétaires terriens dans la politique coloniale excluait toute mesure concrète allant dans le sens de l'affaiblissement de ces "intérêts économiques et financiers". Les mesures philanthropiques ne furent jamais appliquées.

Assez curieusement, pendant la première guerre d'Indochine, la question agraire n'apparut jamais comme un facteur dominant dans les analyses qu'en faisaient les protagonistes français. La propagande du Viêt Minh, jusqu'à 1953, restait très discrète à son sujet. Elle était presque complètement occultée par la question nationale.

La "mobilisation des masses" en vue de la réforme agraire est décrétée par le Viêt Minh le 12 avril 1953. Au mois de juin suivant, Bao Dai signe quatre ordonnances dont les dispositions sont les suivantes: réduction du taux de fermage à 15% de la récolte; limitation de la propriété, selon la qualité des terres, à 12-36 ha dans le Nord, 15-45 dans le Centre, 30-100 dans le Sud. Ces mesures ne sont suivies d'aucun début d'application. Sans crédit, sans appareil administratif, sans la volonté politique d'un gouvernement où dominent les grands propriétaires, ce train de mesures relève de la démagogie. Mais elles sont probablement issues des bureaux français et américains qui relancent la question à l'automne 1954 (sécurité des baux de fermage et réduction de leur prix), au moment ou Eisenhower s'engage vis-à-vis de Diêm à lui fournir une assistance directe en contrepartie de "réformes nécessaires" (29 octobre 1954). Ladejinsky est alors nommé conseiller spécial pour la réforme agraire.

En janvier 1955, Diêm se hâte de révoquer l'ordonnance de Bao Dai qui abaissait le taux de fermage à 15% et le remonte à 25%. Pendant la période qui suit, Diêm, avec l'appui américain, consolide son pouvoir, élimine les sectes et Bao Dai. Il finit par se soumettre aux exigences américaines en matière agraire, non sans y résister puisque l'ordonnance 57, du 22 octobre 1956, fixe à cent hectares la surface maximale de la propriété foncière: c'est un chiffre beaucoup trop élevé aux yeux des Américains qui préféreraient ne pas voir les exploitations rizicoles dépasser quelques hectares, moins d'une dizaine, afin de voir se former une solide couche de petits propriétaires exploitant eux-mêmes la terre, susceptibles de jouer leur partie dans le développement capitaliste. On ne possède malheureusement guère de détails sur les discussions tripartites (Viêtnamiens, Américains et Français) qui ont préparé ces mesures. On trouve, sous la plume des experts américains de l'époque les mieux disposés envers Diêm, une reconnaissance implicite des difficultés qu'ils eurent à convaincre le rigide mandarin de Huê: "Le gouvernement [de Saigon] a eu largement recours aux Etats-unis pour l'aide technique et pour le financement en monnaie locale des coûts administratifs... Enfin, les fonctionnaires américains ont joué un rôle important en parvenant à convaincre les hauts fonctionnaires du gouvernement du besoin d'une réforme agraire" écrit John Price Gittinger qui était l'un des responsables de cette politique, de 1955 à 1959 (avant de partir pour l'Iran) 4.

Les Américains affichaient un optimisme qui sera constant, mais certains observateurs étrangers étaient plus prudents: "Il faut rappeler cependant que M. Diêm a été très absorbé par les questions politiques et que de toute façon, il n'est pas facile à un gouvernement de droite de promouvoir une réforme agraire radicale, particulièrement quand le ministre de la réforme et plusieurs autres ministres sont eux-mêmes de grands propriétaires" 5.

Les points essentiels de ces mesures sont résumés ainsi par un économiste viêtnamien de la FAO:


1. Les baux ont une durée minimum de cinq ans et sont renouvelables par consentement tacite. Le bail peut être résilié par l'une ou l'autre partie avec un préavis de six mois.
2. Le loyer ne peut jamais être ni inférieur, ni supérieur à 25% de la valeur de la principale récolte annuelle. Les propriétaires doivent indiquer le montant du loyer dans les contrats qu'ils passent avec leurs fermiers. Lorsqu'un propriétaire et un fermier ne peuvent se mettre d'accord, c'est la "Commission régionale de conciliation" qui s'efforce de régler le différent. Si l'une des parties refuse de se soumettre à la décision de la commission, l'affaire est portée devant le tribunal civil compétent.
3. Si le propriétaire fournit au fermier des semences et des engrais, ces produits sont remboursés, après la récolte, par le fermier au prix d'achat augmenté d'un intérêt ne devant pas dépasser 12% par an. Idem pour la location d'animaux.
4. Les concessions de terrains qui ne sont pas cultivées retournent au domaine de l'Etat et doivent être distribuées aux fermiers qui en font la demande. Chaque famille reçoit entre un et six hectares, selon la quantité de la terre. Cette superficie est augmentée de 25% par enfant au-dessus de trois ans.
5. Enfin, les paysans qui cultivent une terre dont le propriétaire est absent (contrat de type B) ou abandonnée (contrat de type C) sont dispensés de payer le fermage la première année.


L'ordonnance 57 stipule que:


1. La superficie maximum que chaque propriétaire est autorisé à conserver est fixée à cent hectares, dont 30 ha au maximum peuvent être exploités en faire-valoir direct par le propriétaire.
2. Tout propriétaire exproprié a droit à une indemnité qui consiste en un versement au comptant de 10% de la valeur des terres expropriées, le reliquat en bons nominatifs garantis par l'Etat portant un intérêt annuel de 3% et amortissables en douze ans. Ces bons sont échangeables contre des actions de divers entreprises d'Etat.
3. Les bénéficiaires des terres expropriées sont tenus de se libérer du prix d'acquisition par annuités égales, dans un délai n'excédant pas six ans... Pendant cette période, les terres demeurent propriété de l'Etat 6.

Il faut rappeler brièvement le contexte dans lequel ces mesures interviennent. La guerre est finie, les forces militaires du Viêt Minh ont été regroupées et sont parties vers le Nord. Les anciens résistants restent sur place, sans protection armée. Le régime Diêm se lance dans une reconquête politique et militaire de la campagne viêtnamienne. Selon les estimations communistes, la réforme agraire menée par le Viêt Minh dans la dernière phase de la guerre a porté sur 650.000 ha dans le Sud 7. Rappelons qu'en 1938, le delta du Mékong compte 2,8 millions d'hectares cultivés, mais seulement 1,5 en 1954. A la veille du débarquement américain, en 1964, il n'est remonté qu'à 1,9 8. C'est donc entre un tiers et la moitié de la surface cultivée qui, dans cette région, a changé de mains. La pression du Viêt Minh s'est également fait sentir sur les taux de fermage, qui ont connu une baisse sensible.

La vaste population des petits fermiers ne pouvait voir que d'un oeil hostile le retour des grands propriétaires, dans les fourgons de la nouvelle armée sud-viêtnamienne. Un nouvel appareil politico-policier s'installait dans les villages: nouvelle administration, police, milice et indicateurs réintroduisaient dans le village une structure d'autorité qui contrastait avec les comités de gestion locale mis en place de longue date par le Viêt Minh, dont les partisans devaient dès lors vivre dans l'insécurité complète. Les campagnes de "dénonciation des communistes" (to công) servaient à intimider les fermiers récalcitrants. La nouvelle législation ne garantissait les droits du fermier que pour autant qu'il ait été reconnu comme tel par le propriétaire. Il se créait donc un nouveau rapport de forces dans les villages, où les propriétaires, revenus de la ville, exigeaient des fermages plus élevés que ceux qui étaient prévus par la loi, et parfois même les arriérés des années de guerre. La quasi impossibilité de se défendre dans laquelle se trouvaient les fermiers se voit clairement dans les procès amenés devant les tribunaux agraires: sur 1300 jugements confirmés de juillet 1954 à juillet 1961, 87 seulement portent sur la "régularisation de la situation légale du propriétaire ou du fermier" 9.

La position des propriétaires était variable. Pour certains, il y avait la possibilité d'un retour au village et de la récupération de leurs fermages et de leur autorité. D'autres, malgré la possibilité de manoeuvres qu'offrait la loi (répartition des terres parmi différents membres de la famille), perdaient des terres: 450.000 hectares ont été expropriés de 1956 à 1967 ainsi que 230.000 ha de terres appartenant à des Français. Ces gens-là, qui comptaient parmi les plus riches, y perdaient quelque chose. Les Américains aimaient à insister sur la grogne de ces latifundiaires; ainsi, ce chef de province qui dit à Ladejinsky: "Nous avons été volés pendant des années par le Viêt Minh, nous regrettons que le gouvernement national nous impose un traitement semblable" 10. Cela renforçait aux yeux des Américains l'aspect progressiste de leur réforme et en justifiait les limites.

En fait, cette fraction de la bourgeoisie viêtnamienne, les grands latifundiaires du delta, était très liée aux Français et représentait l'alternative politique que Diêm cherchait précisément à éliminer en s'appuyant sur les réfugiés catholiques du Tonkin et la bourgeoisie terrienne du Centre que la réforme ne touchait pas puisque l'exiguïté des terres disponibles dans cette région avait interdit la constitution de grands domaines. Yves Henri, en 1930, ne dénombre que 394 propriétés de plus de 25 hectares dans le Centre, représentant 16,6% des terres cultivées. La situation ne doit guère avoir changé vingt-cinq ans plus tard de ce point de vue là 11.

Ailleurs, certains propriétaires n'étaient pas revenus au village depuis dix ou quinze ans. Leur sécurité n'était pas complètement assurée. Surtout, l'attitude de la masse rurale avait quelque peu changé. La servilité du passé avait fait place à un nouvel esprit revendicatif. Le souvenir des menaces qu'avait fait peser sur eux le Viêt Minh ne pouvait pas être oublié par des gens qui depuis longtemps avait assis une partie de leur fortune en ville et qui peuplaient de leurs enfants les administrations et les professions libérales. La tentation était donc de vendre, en gardant sans doute quelques terres pour assurer le rattachement symbolique au sol où sont enterrés les ancêtres. C'est pourquoi les débats ont porté, à Saigon, non pas tant sur le prix de la terre que sur les modalités de paiement. Dans l'ensemble, les futurs expropriés demandaient 50% comptant et le reste échelonné sur 5 ans. Ce qu'ils obtinrent, y compris la possibilité de réinvestir leurs bons d'Etat dans les entreprises publiques plus ou moins fantomatiques, n'avait pas grand'chose d'attrayant.

La réforme a donc démarré au milieu de grandes difficultés. La lourdeur des procédures administratives, le faible nombre d'agents mis sur le terrain, les réticences de fonctionnaires peu enclins à mettre en cause les autorités locales ont beaucoup retardé la mise en route. L'exaspération des Américains est visible dans les textes de l'époque, même si elle reste contenue.

Les résultats officiels furent les suivants:


Expropriés Distribués Non-distribués
1958 100 000 20 000 80 000
1960 410 000 150 000 260 000
1967 260 000 250 000 200 000

(totaux cumulés, en hectares)


Ces 250.000 ha ont été attribués à 115.000 bénéficiaires. L'Etat tirait 8,5 millions de piastres des terres non attribuées 12. Quant aux taux de fermages, chacun savait qu'ils dépassaient très couramment le maximum légal. Cela s'écrivait même dans les journaux saigonnais 13 et les Américains l'ont reconnu dans la grande enquête de 1968.

On trouve un bon diagnostic dans un article de John Montgomery, spécialiste de la réforme agraire à Taiwan et au Japon, en poste au bureau de l'agriculture de l'USAID à Saigon vers 1966-67: en 1968, "il restait 20% des terres expropriées à distribuer; un seizième seulement des "terres françaises" avait été transféré; beaucoup de fermiers continuaient à payer des fermages très supérieurs au plafond fixe par l'Ordonnance n. 2; la plupart des chefs de province étaient dans l'ignorance ou demeuraient indifférents face aux mesures à prendre; et presque tous les contrats avaient été laissés sans renouvellement à leur expiration. Même avant l'effondrement de la sécurité rurale, les violations des lois sur le contrôle des fermages étaient rarement punies... Le programme (de réforme) a montré qu'il était rigide et difficile à administrer. Si, entre 1955 et 1961, le gouvernement viêtnamien a été incapable de mener une réforme agraire conventionnelle sous une forte pression américaine, à l'aide d'une administration centrale autocratique et surpeuplée, face à une résistance assez faible du Viêt Cong, sa capacité de la réaliser après 1961 a considérablement diminué, avec un gouvernement militaire, une administration décimée et des rizières transformées en champs de bataille" 14.

Les documents publiés à Saigon et aux Etats-Unis par les responsables de cette politique affichent des résultats massifs, surtout en ce qui concerne la passation de contrats écrits de fermage. "L'enquête du Stanford Research Institute pour la région a donné comme estimation [pour 1967] I'existence de 78.000 contrats écrits couvrant 184.000 ha alors que les chiffres gouvernementaux donnaient 563.530 contrats pour une superficie de 1.293.849 ha" 15.

De plus, il a été montré que ces contrats étaient accompagnés le plus souvent de dessous de table qui rétablissaient le niveau de prélèvement traditionnel. La même enquête du SRI estimait que pour 60% des fermiers, la rente était en moyenne de 34% au dessus de la limite légale, représentant donc environ 60% de la récolte 16.

Si à cette époque, les indicateurs sociaux, dans leur version officielle, sont trompeurs, les indicateurs politiques sont beaucoup plus nets. A la violence gouvernementale répond la montée de la violence de la résistance. Si l'on constate que les mesures agraires de Diêm, en particulier les redistributions, entrent dans une phase de stagnation vers 1960, c'est qu'il y a dans les hautes sphères du régime une sorte de virage tactique. Aux dires de hauts fonctionnaires qui exerçaient d'importantes responsabilités à ce moment-là, les conflits entre ministres et membres de la camarilla gouvernementale amènent un arrêt complet du "programme" de réforme agraire.

Le tournant coïncide avec la création du FNL. Mesures sociales ou mesures répressives? En février 1960, le président Diêm revient d'une visite officielle en Malaisie, très impressionné par les résultats de la pacification, et en particulier par la méthode des "nouveaux villages" dans lesquels a été regroupée une partie de la population 17. Il existe une large littérature sur la comparaison entre les méthodes de pacification employées en Malaisie et au Viêt-Nam mais nous laisserons ici cette intéressante question de côté.

La grande pensée du règne, après le tâtonnement des "centres de développement rural" (en 1957) et les "agrovilles" (1960) sera celle des hameaux stratégiques, à la formulation de laquelle a certainement contribué l'oracle britannique Thompson, fort des réussites de l'Emergency en Malaisie. Fin 1961, celui-ci propose le découpage des zones à isoler et à traiter séparément; la coordination des forces régulières dans les zones tactiques au nombre de neuf; l'implantation des hameaux stratégiques en bordure des zones pacifiées pour interdire les passages.

Dans un grand discours devant l'Assemblée nationale, Diêm expose sa doctrine, le 3 octobre 1962, mais en abandonnant le cadre militaire global de Thompson. Les quatorze millions de Sud Viêtnamiens doivent être regroupés dans onze mille hameaux stratégiques. Trois mille sont, dit-il, déjà achevés et deux mille six cents en voie de l'être.

En fait, c'est surtout l'empressement des autorités provinciales à se faire bien voir du dictateur de Saigon qui explique cette floraison. La lutte sur le terrain a été très dure. Si le Front ne semble pas avoir exercé une très grande pression pour contrer une politique agraire qui pouvait facilement se retourner en sa faveur, le regroupement des populations était, à terme, beaucoup plus dangereux. Mais sans le préalable du nettoyage et de l'étanchéité des zones, les hameaux stratégiques ne pouvaient apparaître que comme des îlots plus ou moins bien fortifiés, toujours menacés par les vagues d'assaut. Les Français, avec leurs alignements de fortins en avaient déjà fait l'expérience.

Cet axe de la politique diêmiste allait être repris et intensifié, pour amener l'intervention directe de l'armée américaine en 1965. La politique agraire américaine avait coûté jusque là quinze millions de dollars au budget fédéral, pour des résultats assez minces. Cette situation allait entraîner de longues controverses parmi les administrateurs américains sur la question de savoir si la distribution des terres aux paysans qui en étaient dépourvus était un moyen efficace de rallier la paysannerie aux autorités saigonnaises.

Certains affirmaient que le seul souci des paysans était la sécurité des baux; d'autres, que seule la propriété individuelle pouvait satisfaire leurs aspirations. D'autres, enfin, faisaient remarquer à l'aide de statistiques locales, et d'exemples historiques tirés, entre autres, de la révolution française, que les régions ou régnaient la plus grande sécurité étaient également celles ou l'on pouvait mesurer la plus grande inégalité sociale 18.

C'est de ces controverses qu'est sortie l'énorme enquête que l'USAID a confiée au Stanford Research Institute (1967-68). Au même moment, une autre firme, Engineer Agency for Resources Inventory, était chargée de tester dans la province de An Giang de nouvelles méthodes d'établissement d'un cadastre en combinant la photogrammétrie aérienne et l'informatique. Il s'agissait de créer une filière technique et administrative entièrement nouvelle qui échappe à la bureaucratie saigonnaise et aux aléas du travail d'arpentage sur le terrain. Ces petits travaux exploratoires coûtèrent en 1966-67 la somme de 1,2 million de dollars. On a commencé à utiliser ces nouvelles techniques en mai 1969 pour purger le reste des titres de propriété qui n'avaient pas encore été distribués au terme de l'Ordonnance 57. En même temps, Saigon décidait de geler la situation foncière en reconnaissant les droits du cultivateur à la terre, même quand elle lui avait été octroyée par le Viêt Cong 19.

Pour sortir de l'impasse, les services américains élaborèrent un "plan d'achat volontaire" grâce auquel le cultivateur aurait eu le droit d'acheter sa terre, que le propriétaire le voulût ou non. Le ministère de l'agriculture et de la réforme agraire, à Saigon, lui opposa aussitôt un plan où l'accord du propriétaire était nécessaire. Pour essayer de tourner la difficulté, les Américains, se fondant alors sur un rapport qui était dans leurs tiroirs depuis la visite, en 1966, d'Orville Freeman, Secrétaire d'Etat à l'agriculture, proposèrent un plan d'acquisition générale des terres par les fermiers, et mirent le président Thieu dans leur jeu par une négociation dont les détails ne sont pas connus. Il fit un grand discours à Ba Tri, en décembre 1969, où, après avoir remarqué que les cultivateurs étaient souvent évincés de leur exploitation quand leur terroir venait à passer sous le contrôle de l'ARVN (l'armée saigonnaise), il déclara que la terre devait revenir à ceux qui la cultivent. Ceci déclencha une vive opposition de la part du ministre de l'Agriculture qui fut limogé trois mois plus tard et remplacé par un conseiller de Thieu, Cao Van Than 20. Dès lors, avec l'appui de l'ambassadeur Bunker, I'USAID allait prendre les choses en main et mener les opérations tambour battant. Sur le terrain, cette sollicitude à l'égard de la paysannerie correspondait à l'application des Accelerated Pacification Programs et de l'opération Phénix qui visaient à l'éradication de l'infrastructure viêtcông. Elles firent des dizaines de milliers de morts dans la population paysanne.

Malgré les réticences considérables de l'Assemblée nationale-- il fallut des millions de piastre pour les surmonter --, la loi dite LTTTP (Land-To-The-Tiller Program, la terre aux cultivateurs) fut signée le 26 mars 1970 21. Les dispositions essentielles de cette loi étaient les suivantes: élimination du fermage par l'expropriation et la remise gratuite des terres au fermier, sauf pour les terres consacrées au culte des ancêtres, dans la limite de cinq hectares par famille, avec une limite de quinze hectares, à condition qu'il les cultive lui-même; abolition des dettes pendantes résultant des mesures antérieures pour favoriser les achats. Les propriétaires reçoivent deux fois et demie le prix de la récolte moyenne en compensation, 20% cash et le reste en bons portant 10% d'intérêt à 8 ans; interdiction de vendre pendant quinze ans.

De 1970 à 1974, les Américains allaient contribuer pour 40 millions de dollars à l'application de cette loi. Les dépenses concernaient au premier chef la compensation des propriétaires, mais aussi les frais d'assistance technique (7 millions), de personnel de l'USAID, de computer, etc... Au début de 1975, un million de titres de propriété avaient été distribués, pour une surface de 1.136.000 ha. Selon les estimations de l'USAID, il restait environ 300.000 ha sous le régime du fermage.

Il est assez difficile de se faire une idée précise des résultats sociologiques entraînés par cette mesure assez radicale. A la fin 1971 et en 1972, une enquête a été réalisée par Control Data dans 44 villages, situés dans neuf provinces du delta. Elle portait sur deux groupes de villages, un groupe de 25 ou la LTTTP avait reçu 70% d'application, et l'autre à peu près aucune. La moyenne, dans le delta, était à l'époque de 30%. C'était donc une situation très contrastée car l'application de la loi était très dépendante des autorités locales et de la situation militaire.

Les points essentiels des conclusions de cette enquête sont les suivants: il y eu un transfert de revenu important; dans beaucoup de cas, le revenu en argent liquide a brusquement doublé. L'amélioration des conditions d'existence matérielle est sensible; les paysans l'attribuent à la loi, à une meilleure sécurité, à de meilleures méthodes agricoles. Les nouveaux propriétaires sont enclins à améliorer leurs techniques, à prendre davantage de risques commerciaux et à travailler plus. La loi a manifestement réduit les inégalités sociales. Elle semble entraîner un changement dans les valeurs sociales, dans un sens plus bourgeois (middle-class). Elle semble également accroître le soutien apporté au gouvernement de Saigon et favoriser le statu quo politique. L'entente entre les villageois est plus grande. De 10 à 15% des paysans restent fermiers ou ouvriers agricoles sur les terres huong hoa (consacrées au culte des ancêtres) et se plaignent que rien ne soit fait pour eux. Enfin, la consommation en tout genre, technique, biens d'usage quotidien, construction, écoles, est en passe d'augmenter. C'est donc, dit le rapport "un splendide moyen de pacification" qui transforme des paysans pauvres, exploités et hostiles en une classe moyenne qui soutiendra le régime à qui elle doit sa prospérité 22.

On connaît aussi les remarques d'un chercheur qui a effectué une enquête sur le même thème dans quatre villages 23. Il faut bien sûr garder à l'esprit que ces enquêtes ne pouvaient avoir lieu que dans des régions sous forte emprise des troupes américano-saigonnaises.

Selon lui, en deux ans, les nouveaux récipiendaires ont obtenu une augmentation de 30% de leur récolte de paddy alors que ceux qui sont restés fermiers ont obtenu 18% d'augmentation et les anciens propriétaires-cultivateurs 36%. Il remarque que "la réforme agraire a contribué à accélérer l'adoption de nouvelles techniques chez un grand nombre de cultivateurs; mais la disponibilité de ces techniques était fonction d'autres éléments et, en elle-même, la réforme agraire n'aurait probablement pas pu augmenter suffisamment la production pour empêcher la quantité de riz mise sur le marché de décliner". Il conclut en disant que l'impact de cette loi "est sans aucun doute d'autant plus grand qu'elle ne fait qu'accélérer une tendance historique et qu'elle ne cherche pas à en susciter une autre qui serait nouvelle" 24.


Au moment de sa signature, la loi sur la terre aux cultivateurs a soulevé l'enthousiasme de presque tous les observateurs américains. Le Washington Evening Star écrivait: "La meilleure nouvelle en provenance du Viêt Nam depuis la fin de l'occupation japonaise" (25 mars 1970). Le New York Times: "C'est probablement la plus ambitieuse et la plus progressiste de toutes les réformes agraires non communistes de tout le vingtième siècle." (9 avril 1970). Ce qui dilate les observateurs américains de joie et d'espoir, c'est l'idée que le Viêt-Nam accède enfin à l'état juridique et social de l'Amérique, qui s'est construite sur une petite paysannerie individuelle, rendue prospère par l'élargissement du marché capitaliste. C'est aussi cette organisation des communautés locales qui assure le fonctionnement du système politique que les Américains appellent "démocratie" et dont ils croient que le modèle a une valeur universelle, sans voir les spécificités de sa mise en place: espaces à défricher, peuplement par des immigrés déracinés, quasi-inexistence du pouvoir central, absence de guerres étrangères, etc... Cette illusion sociologique qui est à l'origine des plus graves mécomptes de la politique américaine en Indochine, mais aussi dans de nombreuses autres parties du monde, n'a pas été mise en cause par la déroute de 1975.

Contrairement à ce qui était prévu, en effet, la réforme agraire ne semble avoir joué aucun rôle politique en faveur du régime de Saigon. En avril 1975, la paysannerie du delta n'a pas levé le petit doigt pour sauver le régime de sa chute.

Cette réforme a incontestablement contribué à améliorer les conditions de vie de la paysannerie, au même titre que d'autres facteurs comme l'introduction des riz de la série IR, l'encadrement technique, le prix relativement bas de la mécanisation, toutes mesures largement subventionnées par le contribuable américain. Pour mieux apprécier la place qu'occupe la réforme agraire dans le contexte social et politique du village, il faut rappeler deux remarques de Jeffrey Race: le Parti n'octroyait la terre que de façon provisoire et en quelque sorte conditionnelle, contre des taxes et des services rendus. Le gouvernement de Saigon, en se défaussant de la terre, abandonne les bénéfices que le Parti savait tirer d'un tel geste. En second lieu, cette réforme, qui pouvait contribuer à améliorer l'image du régime, aurait été révolutionnaire en 1945 mais ne l'était pas en 1970 25. Le contentieux entre la paysannerie et les petits mandarins de Saigon était trop ancien et trop sanglant. Cette distribution de terres semblait surtout entériner celles qu'avait faites depuis longtemps le Viêt Cong et rien ne dit que les paysans, en leur for intérieur, ne lui en attribuait pas le mérite.

Deux hypothèses me paraissent ici possibles: la question de la propriété du sol est peut-être secondaire dans les motivations de ceux qui soutiennent l'insurrection. Les enquêtes menées par la Rand Corporation, auprès de prisonniers et de ralliés, sur les motivations des insurgés ne sont guère concluantes, sans doute à cause de l'échantillonnage et des méthodes 26. Le marxisme implicite de la position américaine (changez les conditions de propriété et vous obtiendrez une nouvelle classe sociale) était bien naïf: il ne faut pas oublier que ces opérations de chirurgie sociale n'ont réussi au Japon, en Corée du Sud et à Taiwan que parce que les lois du marché était sous le strict contrôle des baïonnettes américaines. Entreprise en 1970 au Viêt Nam, sa mise en oeuvre avait une bonne génération de retard.

La deuxième hypothèse est qu'aux yeux des paysans, la question de la terre était déjà réglée et que cette réforme ne modifiait rien. La classe des grands propriétaires avait été pour l'essentiel évincée des campagnes et le problème essentiel était celui de la modernisation des moyens de production. La pénétration du capitalisme, certes encore très inégale selon les régions, rendait dérisoire les mesures prises par une administration manifestement impuissante à contrôler les convulsions du marché. La défaite de l'armée de Nguyên Van Thieû est aussi due à la crise pétrolière de 1973 et au renchérissement insupportable de toute action militaire de grande envergure et de longue durée.

J'incline à penser que ces deux hypothèses ont ensemble une grande part de vérité. Les situations locales étaient, il est vrai, d'une extrême diversité. Mais dans sa majorité la population des cultivateurs a pratiqué un certain attentisme, prête à recevoir de la main droite comme de la main gauche en attendant que les événements prennent définitivement tournure. Il n'est pas sûr que dans tout cela les vrais désirs profonds de la paysannerie aient été satisfaits par aucune des parties en lutte.

La conséquence la plus durable de la réforme agraire à l'américaine sera sans doute les difficultés que doivent affronter les communistes viêtnamiens, installés au pouvoir depuis avril 1975, pour tâcher de trouver une formule de transition vers le socialisme pour les agriculteurs des grands plaines du delta.

Ce n'est plus, comme au Tonkin dans les années cinquante, à une masse de paysans sans terre et de fermiers surexploités, qu'ont affaire les communistes viêtnamiens, mais à de petits propriétaires conscients de leur pouvoir économique. Certes, de nombreuses zones sont à reconquérir pour l'agriculture, ou simplement à défricher et un colonat nouveau se développe qui puise sa main-d'oeuvre dans la masse des réfugiés du temps de la guerre dont beaucoup sont d'anciens paysans. Mais, fondamentalement, l'avenir qui est tracé devant l'agriculture de l'ancien Sud Viêt-Nam est clairement le même que celui qui s'est inscrit dans les rizières du Nord: phase par phase, c'est la constitution des groupes d'entraide, appelés groupes d'échange de travail, d'abord temporaires, puis permanents, avec ensuite constitution de coopératives, passant du rang inférieur au rang supérieur en fonction du degré de collectivisation et de l'étendue de la surface qu'elles recouvrent.

Les difficultés du nouveau Viêt-Nam, dans ce domaine sont très considérables. Même si l'on ne tenait pas compte des ravages de la guerre américaine, des inondations catastrophiques et de la guerre avec le Cambodge et la Chine, il resterait que les réticences de nature sociologique semblent très considérables et que le statut de la petite propriété individuelle, renforcé par la LTTTP, résiste à la pression des autorités. Elles semblent pourtant procéder avec lenteur. Un seul chiffre suffira à caractériser la situation: en juin 1978, l'ancien Sud Viêt-Nam comptait 132 coopératives. Dans le delta, on en comptait deux seulement 27. Agrippé au sol, le village viêtnamien n'a pas fini de faire la sourde oreille aux injonctions venues du ciel.

(mars 1979)


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